บทความ

คำวินิจฉัยที่ 13/2556: สิทธิในทรัพย์สินของผู้ครอบครองอสังหาริมทรัพย์

29/10/2020
419

Highlight


  • กรรมสิทธิ์หรือสิทธิในอสังหาริมทรัพย์อาจถูกจำกัดได้ตามกฎหมายแพ่ง เช่น เรื่องทางจำเป็น ภาระจำยอม และการใช้สิทธิบนอสังหาริมทรัพย์ที่ต้องไม่ก่อความเดือดร้อนรำคาญแก่ผู้อื่น หรือโดยผลของกฎหมาย ตามความจำเป็น เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ของประเทศชาติโดยรวม
  • อย่างไรก็ตาม กรณีที่รัฐเข้าไปใช้อำนาจอันเป็นการกระทบกระเทือนต่อสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการเวนคืน หรือการรอนสิทธิในอสังหาริมทรัพย์กรณีต่าง ๆ รัฐย่อมมีหน้าที่จ่ายค่าทดแทนหรือค่าใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินนั้น การที่มีกฎหมายบัญญัติในลักษณะที่ทำให้เกิดการตีความว่ารัฐสามารถเข้าใช้ประโยชน์ในอสังหาริมทรัพย์ของเอกชนได้โดยไม่ต้องจ่ายค่าทดแทนจึงขัดต่อหลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญ

          ที่ดินถือเป็นอสังหาริมทรัพย์ที่มีคุณค่าทั้งในแง่ราคาและคุณค่าทางจิตใจ อย่างไรก็ตาม สิทธิในที่ดินอาจถูกจำกัดได้ทั้งโดยนิติกรรมซึ่งเกิดจากความตกลงกันของเอกชนหรือโดยผลของกฎหมาย

          การจำกัดสิทธิในทรัพย์สินประเภทที่ดินที่เรารู้จักกันดีเพราะเป็นเรื่องใหญ่ คือการที่รัฐบังคับซื้อที่ดินไปจากเจ้าของที่ดินที่เรียกว่าการเวนคืนที่ดิน โดยรัฐธรรมนูญได้วางหลักในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่ถูกเวนคืนที่ดินไว้ในมาตรา 37 สรุปหลักการได้ว่า การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมายเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การป้องกันประเทศ การได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น โดยรัฐจะต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรม ภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืน โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ ผลกระทบต่อผู้ถูกเวนคืน รวมทั้งประโยชน์ที่ผู้ถูกเวนคืนอาจได้รับจากการเวนคืนนั้น ทั้งนี้ การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ให้กระทำเพียงเท่าที่จำเป็นต้องใช้ เว้นแต่เป็นการเวนคืนเพื่อนำอสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนไปชดเชยให้เกิดความเป็นธรรมแก่เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืน โดยกฎหมายเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะต้องระบุวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืนและกำหนดระยะเวลาการเข้าใช้อสังหาริมทรัพย์ให้ชัดแจ้ง ถ้าเวนคืนไปแล้วไม่ได้ใช้ประโยชน์เพื่อการนั้นภายในระยะเวลาที่กำหนด หรือมีอสังหาริมทรัพย์เหลือจากการใช้ประโยชน์ และเจ้าของเดิมหรือทายาทประสงค์จะได้คืนก็มีสิทธิเรียกคืนได้ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายบัญญัติ

          อย่างไรก็ดี ถ้าเป็นกรณีที่รัฐเข้าไปใช้ประโยชน์บางอย่างในที่ดินของเอกชนโดยไม่ได้ยึดมาเป็นกรรมสิทธิ์แล้ว รัฐจะมีหน้าที่อย่างไร และเจ้าของที่ดินจะเรียกร้องอะไรได้หรือไม่

          ศาลรัฐธรรมนูญได้วางหลักไว้ใน คำวินิจฉัยที่ 13/2556 เรื่อง พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 มาตรา 30 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 41 หรือไม่

          เรื่องนี้มีที่มาจากกรณีที่เอกชนยื่นฟ้องการประปาส่วนภูมิภาคต่อศาลปกครองกลาง เพื่อขอให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่การประปาส่วนภูมิภาควางท่อน้ำรุกล้ำแดนกรรมสิทธิ์ใต้ที่ดินของเอกชน โดยการประปาส่วนภูมิภาคได้ยกพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 มาตรา 30 ขึ้นต่อสู้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้การประปาส่วนภูมิภาคมีอำนาจวางท่อน้ำผ่านที่ดินของบุคคลใด ๆ ที่มิใช่ที่ตั้งสำหรับที่อยู่อาศัยโดยไม่ต้องจ่ายค่าทดแทนการใช้ที่ดิน หากเป็นกรณีการวางท่อน้ำที่มีเส้นผ่าศูนย์กลางไม่ถึง 80 เซนติเมตร โดยกรณีที่เกิดเป็นคดีฟ้องร้องกันนี้ปรากฏว่า ท่อน้ำที่ได้วางในที่ดินของเอกชนมีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลางเพียง 56 เซนติเมตร ดังนั้น การประปาส่วนภูมิภาคจึงมีอำนาจในการวางท่อน้ำและไม่ต้องจ่ายค่าทดแทนการใช้ที่ดินให้แก่เอกชน

          ด้วยเหตุนี้ เอกชนซึ่งเป็นผู้ฟ้องคดีจึงได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลปกครองกลางพิจารณาส่งคำโต้แย้งของตนให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 มาตรา 30 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการให้การประปาส่วนภูมิภาคมีอำนาจใช้ทรัพย์สินของเอกชนในการวางท่อน้ำโดยไม่ต้องจ่ายเงินค่าทดแทน ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 41 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นหรือไม่ โดยศาลปกครองกลางเห็นว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลจะใช้บังคับแก่คดี และยังไม่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัติดังกล่าว จึงส่งคำโต้แย้งของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย

          ในคำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้วางหลักในเบื้องต้นว่า สิทธิในทรัพย์สินของบุคคลเป็นสิทธิที่ได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ และสอดคล้องกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ข้อ 17 ซึ่งเจ้าของหรือผู้ครอบครองอสังหาริมทรัพย์สามารถใช้หลักกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ถึงความชอบธรรมในการครอบครองหรือใช้ประโยชน์จากอสังหาริมทรัพย์ที่ตนมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองอยู่โดยสมบูรณ์ แต่อาจมีการจำกัดอำนาจการจัดการทรัพย์สินของเจ้าของหรือเจ้าของอาจจะต้องยอมรับภาระอย่างใดอย่างหนึ่ง ข้อจำกัดอำนาจกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ที่ปรากฏในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เช่น เรื่องทางจำเป็น ภาระจำยอม และการใช้สิทธิบนอสังหาริมทรัพย์ที่ต้องไม่ก่อความเดือดร้อนรำคาญแก่ผู้อื่น เป็นต้น ดังนั้น สิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอาจถูกจำกัดได้โดยกฎหมายตามความจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ของประเทศชาติโดยรวม แต่การจำกัดสิทธิดังกล่าวก็ต้องชอบด้วยหลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วรรคสองด้วย

          ปัญหามีอยู่ว่า พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 มาตรา 30 วรรคสองและวรรคสาม บัญญัติเกี่ยวกับการจ่ายค่าทดแทนในกรณีที่การประปาส่วนภูมิภาคเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์ไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินของบุคคลใด ๆ ในเมื่อที่ดินนั้นมิใช่ที่ตั้งโรงเรือนสำหรับอยู่อาศัย โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 30 วรรคหนึ่งนั้น ในกรณีที่มีการวางท่อน้ำขนาดเส้นผ่าศูนย์กลางตั้งแต่ 80 เซนติเมตรขึ้นไปให้แก่เจ้าของหรือผู้ครอบครองด้วยจำนวนเงินอันเป็นธรรม แต่มิได้บัญญัติว่าหากกรณีที่เป็นการวางท่อน้ำที่มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลางน้อยกว่า 80 เซนติเมตร จะต้องจ่ายค่าทดแทนหรือไม่อย่างไร

          ในเรื่องนี้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 มาตรา 30 เฉพาะในส่วนที่มิได้กำหนดให้การประปาส่วนภูมิภาคมีการชดใช้ค่าทดแทนในการใช้ที่ดินให้แก่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินในกรณีที่มีการวางท่อน้ำที่มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลางไม่ถึง 80 เซนติเมตรไว้ เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จำกัดหรือลิดรอนสิทธิในทรัพย์สินของเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 41 ซึ่งไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 วรรคหนึ่ง เนื่องจากเป็นการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้โดยเกินความจำเป็น และกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธินั้น ทั้งยังมีลักษณะเป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนเกินสมควรแก่กรณี ไม่สอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของการปกครองระบอบเสรีประชาธิปไตยที่รัฐจะต้องคุ้มครองและรับรองสิทธิในทรัพย์สินของประชาชนเป็นสำคัญ และหากมีกรณีใดที่เป็นข้อยกเว้นให้รัฐก้าวล่วงเข้าไปลิดรอนสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน รัฐจะต้องรับผิดชอบในการชดใช้ค่าทดแทนเยียวยาที่เป็นธรรมตามควรแก่กรณี บทบัญญัติดังกล่าวจึงขัดแย้งต่อหลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วรรคสอง อีกด้วย

          พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 มาตรา 30 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติให้การประปาส่วนภูมิภาคไม่ต้องจ่ายค่าทดแทนในการใช้ที่ดินและในการรื้อถอนสิ่งที่สร้างหรือทำขึ้น หรือตัดฟัน ต้น กิ่ง หรือรากของต้นไม้ หรือพืชผลอย่างใด ๆ ให้แก่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินในกรณีที่มีการวางท่อน้ำที่มีขนาดเส้นผ่าศูนย์กลางไม่ถึง 80 เซนติเมตร ไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินที่มิใช่ที่ตั้งโรงเรือนสำหรับอยู่อาศัยเพื่อประโยชน์ในการผลิต การส่ง การจำหน่ายน้ำประปา จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 41 ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง และมาตรา 29 เป็นอันใช้บังคับมิได้ตามรัฐธรรมนูญ

          คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเรื่องนี้ จึงเป็นการรับรองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลว่า ไม่ว่าจะเป็นกรณีใดที่รัฐเข้าไปใช้อำนาจอันเป็นการกระทบกระเทือนต่อสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล รัฐมีหน้าที่ต้องจ่ายค่าทดแทนหรือค่าใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินนั้น ไม่ว่าจะในรูปแบบของการเวนคืน หรือเข้าไปใช้สิทธิบางส่วนในลักษณะรอนสิทธิก็ตาม
 
Back to top